《湿地保护法》首次从生态系统角度立法并科学定义湿地
 
时间:2022年6月1日
嘉宾:北京林业大学生态与自然保护学院副院长、教授 张明祥

中国网:2021年12月24日第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议通过的《中华人民共和国湿地保护法》,自今年6月1日起施行。作为我国首部专门保护湿地的法律,其内容有何亮点,其实施有何意义?我们在这部法律的实施过程中应注意哪些问题?中国网《中国访谈》节目特邀北京林业大学生态与自然保护学院副院长、国家湿地保护法起草专家团队负责人张明祥教授进行解读。

北京林业大学张明祥教授,2016年摄于北京,在中美绿色合作伙伴签字仪式上。(照片由张明祥提供)

张明祥:中国网的网友,大家好

中国网:《湿地保护法》在今年六一开始施行,您怎么评价这部法律?您认为它有什么亮点?

张明祥:《湿地保护法》今年6月1号开始实施,我认为它最大的亮点就在于从生态系统的角度来进行立法。因为我们知道,过去好多(法律),像《资源法》《森林法》《草原法》等等,《湿地保护法》,如果从资源角度进行立法,那么可能它就没有立法的空间了。因为水资源有《水法》,生物资源有《野生动物保护法》《野生植物保护条例》,我们从生态系统的角度进行立法,而且这也是我们国家第一部从生态系统的角度建立的法律。我认为这是它最大的一个亮点。

另外,希尔顿网址直营:我总结它的亮点还有:从湿地的定义来讲,它是比较科学的,第一次有了科学的湿地定义;同时,《湿地保护法》从湿地保护修复的制度设计来讲是比较系统全面的。你看,《湿地保护法》设计了湿地调查监测、预警以及生态保护的补偿、补偿规划、修复、约谈等一些制度,应该说从制度的系统性上来设计了湿地保护修复的一整套有机的整体,这样体现了湿地生态系统的完整性、连续性和整体性。

另外,我们这部法律很大一个亮点就是处罚标准是很重的。为什么呢?是因为它不但考虑了湿地的实物价值,同时也考虑了湿地生态系统的生态价值。比如说破坏或者擅自占用国家重要湿地,那么处罚标准是每平米1000元到10000元的罚款,也就是说折合每亩从66.6万到666万,这个处罚标准是非常重的。所以,我们的《湿地保护法》从这几方面,我觉得很好地体现了山水林田湖草是一个生命共同体的理念,从生态系统的角度进行了保护和恢复,应该说这是我们的《湿地保护法》最大的亮点。

中国网:怎样把法律落到实处,需要一些保障措施。您觉得在《湿地保护法》的施行中,有哪些事情需要特别注意?

张明祥:我们《湿地保护法》在设计的时候就考虑,一个从制度的科学性、全面性、系统性(考虑),同时还要更好地考虑制度的可操作性。因为对我们国家来讲,从西部的高原到东部的沿海,以及从我们国家的寒温带到亚热带、热带,就跨了好几个气候带。我们国家幅员比较辽阔,国情资源也比较复杂。所以,我们在制定全国性的法律的时候,要充分考虑到地方实际的特点,这样我们要求地方因地制宜,根据自己的情况来制定自己具体的湿地保护管理办法。

同时,我们在制度设计特别是一些禁止事项设计时也充分考虑到了各种特殊情况,比如我们吸取了以前一些法律禁止条款过分严厉(的教训),在法律真正执行起来发现,出发点是好的,但是执行不下去。所以,我们规定,比方说我们有一些像取土、取水、开矿、取沙等等,我们规定是(不得)擅自取土、取水、开矿、取沙,因为有些河道取沙是允许的,而且对于我们防洪还是有利的,这样我们经过正常的手续可以去办理。像我们放牧,像我们西部地区,如果说过度放牧是法律禁止的,但是一般的放牧行为,在不过牧的情况下,还是可以的。

另外,湿地和我们的生活密切相关,我们古人就择水而居,所以不但湿地要保护,同时湿地还要考虑它的合理利用。所以,我们不能超出湿地的合理资源承载力和利用限度,不能对它造成破坏,我们从这个角度来考虑制定一些制度和条款。

同时,你谈到法律的实施,比如说湿地的总量管控,这是非常重要的一个条款,也是最为核心的制度,这样保证湿地总量面积的稳定。从这个角度,我们当时也考虑到,比如湿地的总量管控,要在总量(上把握),并不是说我们严防死守,不能有任何的利用。所以,我们当时考虑,从可操作性角度来讲,我想如果要实现湿地的总量管控,要体现几个原则。

第一是避免原则,就是我们在项目建设选址选线上要尽量避免占用湿地,避免对湿地造成一些损害。

第二是减少原则。如果说我们的占用是不可避免的,如一些高速路或者铁路等一些重大基础设施建设,涉及了一些湿地,是不可避免的,那我们尽可能减少对湿地的这种损害。

第三是补偿原则。我们说如果我们占用了重要湿地,还可以采取债务平衡的原则对它进行补偿。如果你不能占补平衡,不能对它进行补偿,我们可以缴纳湿地维护费。

第四是修复原则。我们对一些退化或者丧失(功能的)湿地进行修复。

这样,如果我们遵守这四个原则,我想对湿地面积的总量管控基本上就可以实现。

另外,我们在《湿地保护法》里也提倡对湿地的合理利用,包括一些旅游、种养殖以及自然教育、体验等等。我们认为,只要对湿地生态系统不超过它的承载力的范围,不对它造成破坏,这种利用也是可以提倡的。

中国网:《湿地保护法》提出实行湿地保护目标责任制,将湿地保护纳入地方人民政府综合绩效评价内容。您怎么看待这一规定?第五十条指出:湿地的保护、修复和管理情况,应当纳入领导干部自然资源资产离任审计。应当如何理解?

张明祥:因为是这样,我们考虑到,湿地保护很大一部分,其实很大一些破坏往往是我们地方政府一些大规模的开发,或者有人说“好心不一定办好事”,本意是想湿地保护或修复,但其实可能实施起来反而造成对湿地生态系统的一种破坏。所以,我们认为,政府应该是在湿地保护上起到更大的作用,单靠哪一个部门,像林草、自然资源、水利等,都很难实现对湿地的有效保护和修复。所以,从这个角度上,我们考虑把湿地保护工作纳入地方政府绩效考核的范围,这样就引起地方政府对湿地保护的重视;同时,因为我们在法律里也规定,其实湿地保护是地方政府要行使的主要责任。

另外,《湿地保护法》里也有一个约谈制度,就是考虑到湿地保护单靠哪一个部门很难来单独完成。所以,如果地方政府对湿地保护不力或者问题突出,我们可以约谈地方政府的主要领导,因为这样的话(可以)调动他的积极性。同时,我们也将湿地保护纳入各级——按照刚才划分的原则纳入各级财政预算,因为保护肯定是需要钱的,需要经费的。

再有一个,我们也纳入地方政府主要领导的离任审计,“应当”在这已经是“必须”的意思了,因为按照法律用语,这个“应当”应该说是纳入地方政府主要领导离任审计,我认为,“应当”这个词,法律用语里已经把它包括进去了。

总而言之,我这么多年的调研过程中,觉得有些地方的湿地保护工作做得比较好,可能有几个前提条件。

第一个就是资源要比较好,就是水资源比较丰富,像我们的浙江、江苏、广东,水资源都是比较丰富的。

另外一个,地方政府财政收入还得要比较好,因为有的时候,我们的湿地保护,特别是湿地修复,需要花费大量的资金。

再就是领导还要对这个事高度重视,才能做好湿地保护与修复工作。

另外一个,对我们西部地区来讲,因为资源本底是比较好的,现在的领导都意识到生态文明建设的重要性,所以对湿地保护工作也投入了大量的精力。我们从现在来,看全国的角度,湿地保护工作还都是开展得不错的,湿地保护率目前也提升到50%以上了。

另外一个,《湿地保护法》实施以后,我相信湿地保护工作会上一个更好的台阶,我们湿地保护的高质量发展会得到有效的法治的保障。

中国网:第十四届《湿地公约》缔约方大会今年11月在武汉召开,《湿地保护法》的颁布与实施对全球的湿地保护起到什么作用?您对此次大会的召开有什么期待?

张明祥:今年11月份,《湿地公约》第14届缔约方大会在我们国家武汉召开,这是首次在中国召开《湿地公约》缔约方大会,所以去年年底《湿地保护法》的颁布以及6月1号的实施,对于我们讲好中国故事,引领世界湿地保护的潮流和制定湿地保护的法律法规规则以及榜样都有很好的作用,同时也对我们构建“人类命运共同体”起到重要的促进作用。

这个法律颁布以后,我就组织力量,尽快把这个法律翻译成英文版本,现在正在报经全国人大审批。因为我们将在《湿地公约》缔约方大会上向与会代表介绍中国在湿地保护方面的成就,特别是《湿地保护法》的内容,这对于我们引领世界湿地保护的潮流将起到很好的引导作用。因为从世界来讲,专门进行湿地保护的法律法规并不是很多。我们这部法律法规起到引领作用。

对这次大会的召开,我觉得我们《湿地保护法》的颁布和实施是最好的礼物,也彰显了我们国家作为负责任大国的形象,同时对于我们讲好中国故事也都有很好的作用。我期待大会向各国参加者来分享我们的《湿地保护法》的制定的故事和主要内容,和他们分享经验,这样引领世界湿地保护的潮流。

(本期人员:编导/文案:韩琳;后期:刘凯:主编:郑海滨)


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来源:中国网
本期人员:编导/文案:韩琳;后期:刘凯:主编:郑海滨
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